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社区治理①︱睦邻点制度如何成长

来源：澎湃新闻

在上海奉贤区西阳村有一处大约100平米的公共空间，里面有客堂间、饭堂间、心理咨询室，电视、沙发、空调、灶台、冰箱等设施应有尽有，供村民在此社交和开展活动。从房屋外部来看，要不是有写着“睦邻点”的小贴牌，它和其他村民家看上去没有区别，因为它就是由村民宅基地改造而成。值得注意的是，该睦邻点逢年过节才开门一次，比一般村民家更显冷清。

西阳村睦邻点。 本文图片均由作者提供

2014年，奉贤区就开始打造“不离乡土、不离乡邻、不离乡音、不离乡愁”的宅基睦邻“四堂间”：通过改造闲置的宅基地建成村民的公共活动空间。至2017年底，奉贤区共建成了155家设施过关的睦邻点。

上海市政府在2014年把睦邻点纳入政府养老服务体系的一部分，并计划在2020年前建成2000家睦邻点。到2017年，随着建设任务指标压力渐显，市民政局出台《关于培育发展上海社区老年人示范睦邻点的指导意见》，规定每建成一家睦邻点，给予一万元补贴。即使如此，睦邻点仍被期待承担自愿、自主运行的自治功能。但是，像西阳村一样，许多睦邻点都面临着建设健全、活动举办不积极的困境。

睦邻点的组织基础究竟是什么？活动要如何举办？居民自治怎样才能运作起来？带着这些问题，笔者和所在团队2018年开始在西阳村和周边的村子开展调查。

什么是“邻”

“何为邻”实际需要拆分为两个维度：第一个维度发问的是基于村庄规范、村民日常认可的“邻”，第二个维度疑惑的是基于实际执行、作为成员身份的“邻”。

如果一切能照政策文本所言，睦邻点真是一个“社区内邻近居住的老年人，依托相对固定的活动场所，自觉发起、自愿参加、自主活动、自我服务的社区非正式组织”，那两种不同原则的“邻”应该遵循同一套村庄的熟人逻辑，规范和执行中“邻”的成员构成就算不完全至少也是大概率重叠的。

然而事实并非如此。大二寒假，我发现最具悖论性的现象是：当村干部宣称睦邻点要“福泽至少方圆1公里”的老年村民时，睦邻点隔壁的一位与人为善、身体康健的95岁老太太却在某次活动中被村老龄干部告知不能参加：“前两天听说睦邻点组织活动，可以去坐坐。我女儿推我去，他们说不符合要求……大概，老人耳聋讨厌，不方便。”

谁来组织？谁能参加？组织的村干部基本解答了我的疑问：活动分工主要分为策划、通知、场地提供。策划，就是前期由村干部对接上级政府资源设计活动，中期主持拍照，后期活动总结。通知，就是由村老龄干部告诉村民睦邻点活动的举办时间和活动内容。场地提供，就是由村民提供干净整洁的房屋，时间到需把家门开。

村民政干部在设计活动时，对睦邻点的参与对象（“邻”）没有限制；场地提供者只与村委会有经济上的场地出租关系，并不承担行政职责；而活动通知者老龄干部在访谈中表示：那次活动有附带礼品，为了避免人数过多礼品不够分，因此通知时只好把参与群体限定在独居老人。

当民政干部只关注人数是否达标，当通知环节没有一以贯之的决策准则和公开透明的通知流程，一旦涉及到活动发放的小礼品，作为成员资格附带着资源的“邻”在具体实践中将不再自愿自主，而完全依赖于信息通知者的心意。

信息不畅，也是激励不足

视角决定故事阐述的走向。大二寒假的调研让所有问题都指向信息不畅。然而大二暑假从村委会的角度开展调研时，问题就成了激励不足。

身为2个小组的村民组长孙阿婆认为越来越细化的条线工作让他们的通知工作量陡增：“村里通知需要队长挨家挨户通知：保险一年三次，拿肥料、发桃箱桃袋，弄么弄一点点钱，事情么好多。”

而负责农副的工作人员坦言通知事务如必须完成，组长一定尽力。但如活动可有可无，通知效果就很难保证。更不要说在通知之外的对村民意见的反馈：“我们以前有碰到过就是拿单子给村民签字，除非你反映，否则我们只以签收单为主。基本上重要的事情通知到，最怕不尴不尬的。”

如果对信息的时效性没有很高要求，那村中的信息公示栏也可以是不错的沟通渠道。但西阳村没有及时公开村里财务相关信息的习惯。

村支委姐姐给出的解释是,村书记主任不重视，自己不能总提：“你发现的问题我也早就发现了。但是领导也有领导的想法，我也不能一直提。如果领导重视这方面的问题，不用我提，他们就会自动安排下去。”

如果村子里人力通知压力很大，那现在提倡的村务微信群是不是就能解决信息不畅的问题呢？事实上微信群的信息通知也寸步难行，最终甚至解散：它不仅受内部成员构成的制约，也受外部政策推行的冲击。

微信群内成员的构成大多是村里老人的子女，不在村里生活。这意味着，村庄老人了解信息和微信群发布信息的同步性不能保证。我大一时用问卷的形式调查过西阳村56位老人和子女的关系，发现村里子女和老人的沟通频率（包括见面，电话等方式）大多一周2-3次。当村干希望在微信群传播福利信息让子女提醒父母参与，子女却认为村干有义务通知到位，造成责任分散的局面。

如果仅是通知的时滞性，还不至于解散微信群。但2018年1月，全市如火如荼的五违整治运动触及村民利益，问题的反映成为微信群的主要内容：土地承包流转费用、马路开裂、路面积雪、积水、水塘断流、河流污染问题……

当年5月，拆违导致三峡移民利益受损，别村有11名三峡移民与村干部发生冲突，随后西阳村的4名三峡移民也在群里发表不满，想要声张权利。我借区宣传部的献计活动，了解了三峡移民不满愤怒的原因：尽管矛盾源头不来自村庄，然而村干部还是成为怨气的替罪羊。

一个月后，别村村民在西阳村烧东西冒出黑烟。老年村民认为是村工作人员“授权”烧东西，其子女听说此事特别愤怒，就反映到微信群中。村干部在调研清楚情况后对此事作出解释，村民不但不相信，还在群里以“临时工”和“正式工”的法律解释嘲讽村干部的“文过饰非”。

本来想要通过微信群改善信息不畅的局面，现在反吃力不太好、焦头烂额，村民的不理解、不配合让村干部还是解散了微信群。

关于导致“邻”不自主的信息不畅问题似乎已经在村庄层面做出了充分的解释。然而每个个案最容易遭受的诘问就是：你的案例有普遍性吗？能反映一般问题吗？于是值得进一步思考的是，西阳村所面临的困境是普遍现象吗？

普通村庄举办活动动力普遍不足

从我关注睦邻点项目以来，虽然每年市民政局审核通过的睦邻点以500家的数量递增，但新闻报道宣传的农村睦邻点却仍屈指可数。我们猜测，大部分村庄都可能出现了创建积极，举办消极的行为。因此在大三寒假，除了Q镇西阳村，我又纳入了F镇南柯村的比较。

南柯村睦邻点。

2016年初就建设的南柯村相较于2017年才建设的西阳村，举办情况更不理想。在给第三方验收的考核手册上，它这样描述自己的基本功能：为本村老年人提供午餐、晚餐便利；提供娱乐休闲活动以及以医疗检查；为80岁以上老年人进行生日关怀等。而在2019年春节调研时，南柯村实际履行的职能仅为最后一项，而且2-4个月才举办一次生日关怀活动。

西阳村原民政干部和南柯村原村书记在访谈中表示，区政府要求每个村庄2020年前都要建设 2个睦邻点。作为政府行政推动的项目，为什么睦邻点举办活动动力还会普遍不足呢？

我观察南柯村睦邻点验收的过程，发现村庄如果日常举办活动，根本无法被考核方识别。考核由第三方负责，镇政府工作人员可以不来陪同检查。但无论谁来验收，睦邻点的验收时间和考核要求都需要事先告知村庄。考核分为四个部分，最直观没有争议的部分在于硬件设施配套的齐全性。而诸如活动记录、会计制度可以事先准备。时间既已言明，内容充实、参与积极的睦邻点活动就可以稳妥地呈现在考核人员面前。最后的人民满意度考核更是鸡肋，2019年南柯村村民甚至没有被问到这个问题。

尽管我们一直强调睦邻点项目是被纳入政府的工作计划中的，即睦邻点建设情况会被纳入村庄年度考核情况，会关系到村干部的工资绩效，但是睦邻点建设属于社事民生，既非一票否决项目，又不是加分项，不尴不尬，因而即便睦邻点建设是重要的项目，但由于村庄注意力有限，也不会是村干部最关注的工作内容。

因此，政府设计的奖惩制度把睦邻点放在何种位置，村庄就会把睦邻点放在何种位置。那我们忍不住追问的是，像睦邻点这样的活动又能否采用强激励手段？激励理论告诉我们目标手段关联程度不高的活动不利于使用强激励手段。由于睦邻点的硬件设施易观察，而氛围、内容、满意度从指标设定到活动验收都十分难考核，也就导致了对文艺活动本身不感兴趣的村干部只会做到硬件设施的完善。而专项资金虽然具有一定的激励作用，也可以和其他活动统筹使用，但使用余地仍是不大的。

也因此，面对难考核弱激励的睦邻点，普通村庄的不作为就是最好的作为。

反常的“独领风骚者”：北辰村和东风村

但在明白这一前提后，我们会惊讶地发现：同一政策环境下，仍有村庄在繁重的整治任务中挤出时间精力，尽心尽力地举办睦邻点活动，而这不完全局限于媒体频繁报道的村庄。同在奉贤区Q镇的三个村庄：西阳村、北辰村、东风村，有着同样的一笔可用于睦邻点的资金拨款，历史上都验收通过村庄的新农村建设，共同面临着奉贤区下达的如火如荼的和美宅基的建设任务，但北辰村睦邻点“好”到屡屡见报，东风村每月三次举办睦邻点活动。

通过跟踪北辰村2个月的睦邻点活动和访谈东风村的组织者，我们暂且将动力归因为两个要素：村庄定位（社会期待）和村干部特质（官员激励）。

首先，北辰村是全国文明村，文明村的荣誉使得其从2014年建立开始，就成为睦邻点项目的窗口；而东风村属于经济相对薄弱村，2015年之后，Q镇组织部把现任党支部书记调到东风村，希望其能够改变村庄风貌。在和现任村书记的访谈中，我们发现东风村的村委班子更能领会上级精神，建设思路更有整体意识，也更在乎村民满意度。

其次，激励理论也提出，对于激励结构非常灵敏的人也应该给予强激励。虽然我们的访谈资料中尚未显示普通村庄的民政干部被许诺了强激励，但是2018年3月正值镇组织部调动村庄人员的时期，同年7月又逢村委会的换届选举。我们有理由相信，那些对于激励结构灵敏的村民政干部将在2018年前后积极举办活动。而东风村原民政干部也属于能把握住机会、被激励到的村干部，2018年3月，她被调任到镇政府工作。

何以解忧：标准还是特色

然而不可否认，如果村庄没有良好资源，晋升又没有特殊时机，村庄的活动举办还是会动力不足。因此，奉贤区在2018年3月初通过购买社会组织服务推行标准运营模式。如今，社会组织已经顺利培育第一批50家睦邻点，并即将培育下一批100家睦邻点。

然而大二暑假的我尚不清楚区政府的规划，当时还在削尖脑袋想，我们团队能做什么？我们相信每个村庄的村民都有公共参与的潜力，因此我们帮助西阳村量身定做了睦邻点策划方法。通过前期调研发现，如果不需要村委会做太多投入，村委会对该项目的支持是稳定的。但如果睦邻点要长期运行，最好是村民自行前往，形成习惯。

经历了寻求村委会支持、搜寻全村范围内的能人、模仿示范村策划活动、圈定范围反复通知、并根据意见反馈及时调整活动，截至2019年2月最后一次去西阳村，该村自2018年夏天起每周一次不落，已经举办了26次活动。

在特色运行的过程中，最讲究方式技巧的环节在于两个：如何识别能人及做好活动动员。

回过头再和标准运营模式下的村庄做对比，我们会发觉标准运营模式的利就在于效率高，可适用范围大，但弊就在于社会组织在四堂间内搜寻能人，导致形式易模仿，但睦邻点的可持续性不能保证。个性化培育和标准运营模式的根本分歧在于能人到底能不能培育出来。我们团队认为，一个组织的可持续性仰赖于组织者的能人气质，而这样的能人只能寻找，不能通过短时间培育。

一方面是成本低，效率高，一方面是可持续性强，鱼与熊掌，两者能否兼得？社会学学科背景特别强调看待问题需要纳入对长期效益、社会效益的考量，但是我们也特别能理解村庄、社会组织之所以发展出来标准运营模式的现实条件。也因此，标准还是特色的取舍平衡，完全取决于村庄自身的选择。

当特色与标准碰撞，究竟是融合还是取代？均平化的“睦”所代表的秩序本身和异质化的“邻”蕴含的活力，考量村庄发展、组织维系的成本、村庄内聚力的培育等众多因素，究竟何者更好？而睦邻点的培育将来有无可能通过政府多出钱购买更好服务或者村庄因被一套更有效社会治理考核方式所激励，从而从标准化、精细化向个性化发展呢？

问题很多，用想象作解答不能作数，还有待暑假的继续观察。

社区治理②︱如何化解城市社区的“中年危机”

中国全面推进住房商品化改革已有二十余载，随着小区住房年限的增加，首批商品房小区开始大规模地出现问题——房屋墙体破损严重，公共设备故障频发，原有公共设施无法满足居民需求等等。大规模来袭的“修缮潮”“更新潮”使得小区动用维修基金的需求明显增加。

然而，由于早期规划建设时管理制度和监督制度不健全，维修资金也成了一笔“糊涂账”，现住居民又不愿掏钱续筹，这批“无钱可用，无钱可筹”的小区如同人一般陷入了“中年危机”。

法律规定，公共设施设备维修涉及全体业主利益，应当由业委会决策，而业委会的决策又依赖于业主大会的召开，需要全体业主的表决与参与。一般认为，一群具有共同利益和目的的人，通常会为实现共同利益而组织起来采取集体行动。然而，经调研发现，面对社区公共事务，不同的行动主体会有不同的行动逻辑，难以形成统一的集体行动导致行动未达预期结果，即解决当代城市社区的“中年危机”。

奥尔森在集体行动理论中提出：“个人理性行为却导致了集体非理性的结果。”当一个公共性问题亟需解决的时候，有些人出于自利心理会选择“不作为”，等待别人花时间精力来解决，再共享成果，即“搭便车”，久而久之，越来越多人都会选择袖手旁观，导致公共空间运作的瘫痪。

需要强调的是，不单于传统集体行动困境，即搭便车效应所带来的低参与者，在积极建设的社区中还存在着由于邻避效应所带来的反对者。为提高居民的生活质量，社区会提倡多点安置的垃圾桶或者扩建停车位等，该类设施产生的效益是为全体小区居民所共享的，却会对设施附近居住的居民带来风险和弊端，所以没人愿意将这类具有负外部性的设施建设在自家门口，反对者的出现导致举措难以落地。

因此，解决“中年危机”的根本方法在于：形成有效的集体行动。动员谁来整合、协调这些有着不同诉求的行动个体成为了业委会的首要任务。2018年2月，笔者深入上海市各个“中年小区”进行调研，与小组成员们一起开展了为期13个月的调查研究，探究业委会在社区自治中应对这类问题的策略与困境。

利用选择性激励作为基本策略

苑绣小区面临着严重的车辆行使无序问题，小区内大部分车道较窄，仅能容纳一车通过，又出口众多，道路交错复杂，建设初期的道路规划已无法应对现今井喷式爆发的人均汽车保有量。道路行使改革迫在眉睫，规定落地的过程中总会出现牺牲部分居民利益的情况，于是业委会怎样来说服这部分居民，让他们心甘情愿做出一定的牺牲是首要任务。

受访小区改造后的停车位。作者供图

调研小组发现，业委会在进行上门访谈、劝说时的基本策略通常是采取有针对性的、选择性的激励来进行社区整合动员。换言之便是，通过奖惩方式对集体内部成员实施有区别的待遇，促使个体参与集体行动。

最典型常用的便是奖励，实施经济利益诱导、心理预期诱导。一方面，顺应业主自利心理的方法，让他们了解自己在其中收获的隐性收益，即自己是集体行动的最终获益者。另一方面，顺应业主的利公意识，为他们构建小区的发展蓝图，同时强调他们的重要性，鼓励业主们为大家做好事，共建美好家园。同时，业委会主任也表示了解他们的难处，同时赞扬他们的“牺牲小我”精神，予以精神上和心理预期上的双重激励，促使集体行动的达成。

传统的人情体面本该是和睦居民与业委关系的“润滑剂”，但人情权力的滥用却变成了小区治理的“致病源”。苑绣小区业委会主任提到，物业碍于情面压力，不断地给诸多“关系户”免除停车费。停一辆车一年正常的收入是1800元，小区在2013年之前共有车辆800辆左右，物业却仅能上交600辆车的停车费。追溯到更早年的2005年，物业一年上交的停车费仅有52万元。

业委会主任向我们抱怨道：“物业公司没办法，它开展工作要方方面面的关系户，所以2013年之前，至少有200辆左右的车子是被‘消化’掉了。”

于是，苑绣小区于2013年推行停车费改革，通过业委会、居委会、物业公司“三驾马车”共同决议，要求每个拥有车的业主必须交停车费，三驾马车的共议规程赋予了这项规定足够稳固的合法性，促使该规定的落实变得可行而高效。但乱象一时间难以快速矫正，即使大部分业主开始缴纳停车费了，依然有个别业主试图破坏规则，拒交停车费。

面对这类只顾私利的业主，业委会对此采取了施压措施，如诉讼、面子压力等。苑绣小区业委会主任举了个例子：曾有某处长要求免停车费， 他就以“去你单位给你反映你要免停车费”作为施压，或是要求“关系户”去贴告示，向小区所有居民索要他“免除停车费”的行政合法性，来应对这些胡搅蛮缠的人。

这场“关系户”和“三驾马车”的博弈，业委会成员作为主力，赢得了胜利，胜利背后是物业终于“如释重负”，无需再为“看人情、免车费”两头受罪，承受来自关系户和业委会的两头压力。

运用社会资本提高业主参与度

大多数情况下，业主不参与社区事务是因为自身惰性或者积极性不够，他们懒于通过复杂的程序去发表自己的意见，行使自己的权力。对待这类人群，业委会常常会以业委会成员、楼组长为载体，以上门访谈、劝说为手段，降低他们参与小区公共事务的行动成本。

此外，在问题解决的最终环节社会资本——“人情”发挥了极大的作用。私人关系网络和社区网格化管理关系网络共同组成了可供运用的社会资本。

业委会成员会先发动自己的私人关系网进行游说，让一群人带动一群人。最后，业委会成员会联合楼组长进行上门劝说，根据居民的心态劝其将心比心。当基层居委、业委成员作为外在的介入者，其立场是受到质疑的，但楼组长作为楼栋的一份子，无疑更有立场也更有效果开展劝说活动。

星海小区业委会主任向我们解释了楼组长的重要性：“你跟她（楼组长）关系比较好的，通过她去做工作，就能层层带动……其实楼组长还是做了不少工作，占了很大的功劳。那么楼组长是我们的翅膀，是居委会的翅膀，我们要带动他们飞，他们这个翅膀扇起来，我们就能飞得起来。”

建立公约以化解邻里矛盾

随着上海城市老龄化程度越来越严重，满足老年人需求逐渐成为社区治理工作的中心，加装电梯便是其中的典型难题，根据政策规定一幢楼只要有一户反对，或超过10%的业主弃权便不可以安装电梯。换言之，这需要整个楼栋内所有业主的理解和支持。

然而，电梯对于低楼层的住户来说，是具有负外部性的公共设备，他们使用不到电梯却会给他们带来不好的效应，因此这些行动者往往会激烈地反对加装电梯，统一的意见难以达成。“有的觉得遮光了、影响自家风水了，有的是噪声。有的说我们现在不需要的，也有说没钱的。还有的是因为平时的小积怨，轮到你求我了，我就不答应。”

对此，业委会常常选择的策略是建立公约，保证楼上楼下邻里和睦，双方都考虑到彼此的利益。业委会主任在这里充当了一个和事佬的角色，并且助力推行公约建立。公约不仅吸纳了化解矛盾、促进邻里互动等方面，还包含了费用分摊、未来维修护理等利益的协调。建立公约的过程实际上是相当于搭建一个化解积怨的议事平台，大家一起共同解决矛盾。同时，公约也是要求业主规范化自己的行为，类似于一个业主之间议事规则，管理规约里的所有条例对业主有一定的约束。

这些举措的并行，促进了业委会工作的顺利进行，动员了不同诉求的业主，缓解了社区的“中年危机”。对于部分自生力较差的小区，政府会有针对性的伸出援手，共建美丽家园。

应对“中年危机”终究需靠“自治之力”

政府在向缺乏公共维修资金或公共收益的小区伸出援手时，往往带着建设一个有序有力的基层自治的目标取向，因此政府不会选择向小区直接拨款，而是以提供具体的项目资金的方式进行自治扶持，最大化地避免资金流向不明等弊端，确保资金的使用效度的同时得以支配一个灵活的资源使用过程，用以培养业委的自主性与运行、落地能力。

同时，“不直接拨款”的行为也是政府所期待的社会自治力量缓解政府压力的行动取向：社会力量的动力反过来可以缓解政府的压力以形成应对危机的长效机制。

居委会作为三驾马车中公权的管理者与行政合法性资源持有者，面临着相当的责任压力。它无法扮演一个“面面俱到”的管理者身份，而小区内诸多公共事务，诸如各类冲突、公共设施建造与维护、文化建设等繁杂事项由于体量巨大构成了其治理压力。这也是为何政府希望社会治理“社会化”的主要原因——为了让鞭长莫及的隐藏问题“有人管理”，在基层权力运作中也期待着良性的社会发育以承担治理压力。

在诸多自治事务中，政府作为治理主体，会为无力开展自治进程的某些自治力量提供一个外部机制——“政府托底”，即政府承担这些自治事务或项目的成本。可以想见，诸多突然爆发的社区问题会更多地得到这种机制的帮助，而这也意味着某种程度上这是一种无法预见的财政支出，对于政府预算与财政来说构成一定压力。

值得指出的是，在享受了“政府托底”的服务之后，“等靠要”的心理被助长，并且在利用政府拨款的过程中，由于这笔钱并非出自行动者，所以存在一定程度的资源浪费——人们会更少地在这类“被帮助”的事物中去注意使用效率。

相较于国家参与自治的宏观目标，地方政府选择托底与否的标准是繁杂的。在特定的时间背景条件下，政府要选出“最需要”的小区进行资金支持，而维稳逻辑、形式化逻辑等构建此种“需要”，势必会造成不同小区之间的互相攀比。在这种结果下是“不稳定幻象”的持续，以及基层自治力量会利用政府的逻辑，采取更激进的行动来吸引政府的关注，这种畸形策略与政府再次拿钱出来平息的技术共同耦合，成为了政府与这些业委会之间的动态博弈过程。

七星小区业委会主任在谈什么样的政府会选择什么样的小区兜底时说：“一个居委要管七八个小区，有的居委还要管十几个小区，他不可能将每个小区都托底，难以一碗水端平。所以，他必须就要进行筛选。”

访谈员问起为什么隔壁两个小区没有那么多资金支持时，他这样回答：“跟那个小姑娘一样，她先天长得就不漂亮没办法了，怎么投钱都没办法施展开来。”

在居民自治提供的相对于国家直接管理的替代性自主网络中，政府仍然扮演着极其重要的角色，其“托底”的行为简单、易操作、冲突点少，保有一种表面上“皆大欢喜”的局面。但是相对于社会发育来说，仍然存在着隐患。

除了上文中提到的促进了小区发展以“不公平”为依据的“要钱”技术、开展博弈外，长期实行政府替补上位策略的小区中，自治主体会对政府托底产生依赖心理，对“资源”的期待会大大削弱自治力量的活力与能动力，与政府扶持社会发育的初衷相悖的同时，对于地方政府造成负担，而对于社区自治力量走向成熟自主自治造成极大障碍。

社区治理问题长期由行政托底终究不是长久之策，只有在社区建立一个主动解决问题的内部机制，发挥社会的自治能力、使社区能自主消化问题才能解放这种压力。从操作层面上来说，就必须在业委会和居民之间建立一个良性循环的社区信任机制，才能逐渐替代和打破社区居民“有事情找政府”的习惯意识，在社区环境内来解决问题。

中国基层社会自治发轫于城市社区中，如何在基层社会民主发展的宏观目标下实现社区自主整合，以“自治之力”应对危机，摆脱对政府的“等靠要”心理至为关键。

社区治理③ | 新乡贤如何参与乡村治理

肖家忱

2018年和2019年连续两年的中央一号文件均以乡村振兴和解决“三农”问题为当年政策核心。实行良好的农村基层治理是实现以上目标的重要举措，对此，“十三五”规划中也明确提出：“培育文明乡风、优良家风、新乡贤文化”。

浙江德清县在政府基层治理的各方面进行了诸多大胆、先进的创新性探索，其中在各农村推进的乡贤参事会工作取得了重大的成绩，这一乡村自治新模式也越来越多地为多地所效仿。

笔者是浙江省德清县人，从小在家乡长大，对于家乡农村进行的创新与变革产生了强烈的兴趣。在新时代，“新乡贤”与传统文化中的乡绅究竟具有哪些方面的区别？其形成机制为何？在乡村治理中具有何种职能与作用？带着这些问题，笔者所在的研究小组在德清县洛社镇东衡村开展了为期一周的调研。

新时代下的乡村精英

“乡贤”一词实则最早始于东汉，时称“乡老”，指在乡村有号召力，个人德行能作为民众表率的人。明代时，“乡绅”一词开始逐渐被使用，一般用来“通称乡宦之家居者”。到了清代，乡绅概念的地域性范围扩大，将非在乡的贤德人士纳入其中。

在新中国成立前，中国古代向来有“王权不下县政的治理传统”，乡贤成为了乡村治理的主体，《白鹿原》中就对此有着生动形象的写照。在调查中，我们了解到，具有悠久历史的乡贤重新出现在迈入新时代的东衡村却是“无心插柳柳成荫”。

东衡村最初并未特意筹划推举乡贤以及成立乡贤参事会。2013年,东衡村面对石矿关停、整个村集体经济几乎无收入来源的状况，为推动发展,在广泛征求广大村民意见建议的基础上,经党员大会通过，成立了由村干部、老干部、党员、组长代表等19名乡贤组成的新农村建设推进委员会。推进委主动转变领导方式,变几人商议为众人决策，千斤重由“一人担”变为“大家挑”,这也成为了东衡村乡贤参事会的雏形。

随着处理的事情越来越多，大家发现这是一项非常有效的举措，因此将其进一步制度化。2014年,乡贤参事会正式成立。我们的访谈者大多是参事会的成员，其中最德高望重的就是74岁的陈景超。

陈景超的家是一新建的徽派建筑。这座小楼处在一个独立的院落内，从墙外望过去，此楼的侧墙上嵌着一行大字：中国农民藏书第一楼，内有藏书5000目15000册。

陈景超的藏书楼。文中图片均由作者提供

乡贤陈景超和他的藏书。

作为一位学识渊博的学者，陈景超参与过《德清县志》的编写，主编了《东衡村志》，还以打油诗形式为东衡村制定了村规民约，提醒村民遵守一些法律没有界定的日常小事。

东衡村的村规民约。

除了陈景超这样的高级知识分子外，东衡村许多乡贤的身份都是企业家、厂长、个体户，是掌握一定财富的精英。

陈景超告诉我们，东衡村所处的洛舍镇是一个以钢琴为特色产业的小镇，其中许多钢琴制造厂由东衡村的几位乡贤担任厂长，也有很多东衡村的村民在钢厂担任管理人员。在招聘人员时，这些乡贤会更多地招聘东衡村的年轻人“明明自家附近就有很好的工作机会，钱也可以挣，那何必让自己村里的这帮小孩到外面去累死累活呢？而且我们管理厂子的肯定喜欢用自己人。”

我们询问了本村人的薪资水平和其他员工的差别，得到的答案是在工资上双方没有差别，只是招聘时会更多向本村倾斜。

在与村民的对话中，我们也了解到乡贤成为精英而被尊重的原因。首先，村民非常看重乡贤一步一步将企业做大做强从而使自己获得财富的能力。浙江地区的商业文化也较为浓厚，出现过许多成功的商人，对于这些创业成功的乡贤，村民们最尊敬的是他们的智慧和能力。

其次，村民在价值观上对于“勤劳”有一种格外的强调，而很多乡贤将自己企业做大做强的过程都充满着艰辛与不易，因此村民对于乡贤勤劳致富的过程也非常敬佩。

最后，乡贤们成功后有许多反哺乡里的行为，同时积极为东衡的建设出谋划策，与传统印象中为富不仁的土豪劣绅完全不同，所以村民因乡贤的这些行为又进一步增加了对其的尊敬。

东衡村中关于乡贤治理的宣传画。

从村民中来，到村民中去

在东横村，村主任和村支书走工地和检查土地治理的工作较多，因此，村民白天如果有重要的事情，很难找到村里的主要领导反映。大部分村民都会选择找乡贤。

乡贤施先生告诉我们：“我们乡贤开会跟领导开会肯定不一样的，我们讲什么都可以。平时我们几个乡贤跟村民在哪里碰到了，坐在一起吃个饭、开个小会也有的，就是大家坐在一起多讲讲、多听听。”

乡贤了解了村民的问题后，会找机会向村干部传达村民的问题，并即刻讨论出如何解决。对于乡贤反映的村两委工作中真实存在的问题，村两委也会认真听取后即刻改进。长此以往，村民对乡贤的信任逐步加深，直至对乡贤无话不说、无事不谈。

村民和乡贤在村委的食堂吃午饭。

精细化、人性化是乡贤工作的特点。“精细化”一词原本是管理学意义上的名词，其本质意义是一种对战略和目标进行分解、细化和落实的过程，找准关键问题、薄弱环节，分阶段进行。在乡贤的工作中具体表现为不搞“一刀切”式的工作方式，结合实际，仔细研究后再开展工作。“人性化”指的是乡贤们的工作坚持了以人为本，表现出了对人和人性的尊重，给予了人文的关怀。

乡贤高先生向我们讲述了一段自己以前的经历。2013年，村里房屋搬迁工作开始时，有五户村民不愿意搬迁，尽管村两委原则上尊重村民意愿，不强制搬迁，但还是希望能鼓励更多村民搬入村里新建的别墅。

当时的乡贤参事会也认真讨论过这件事，大多数人都提议应该去找村书记或村主任这样的“有分量的人物”出面，村民会听他们的话。但这时，高先生提出应该让他去做工作，因为他本人也是这五户中的一家，和其他人是关系密切的邻居，其中一户更是高先生的堂弟。乡贤参事会和村两委仔细研究后同意让高先生去做工作。

高先生仔细地了解了村里搬迁的政策，一方面与每一户村民沟通协商，另一方面带头拆了自家的房子搬迁至新房。堂弟一家和另一户关系非常好的邻居立刻跟着搬去了新房。剩下的两户坚持一个月后也开始拆房子，原因是“想念老邻居，自己单住觉得孤单”。

另外，高先生带头拆了自己房子的事让其他村民觉得很服气，“钉子户”不听高先生劝告的行为也让村里人对他们有些议论，说他们做得太过分，最后他们认为搬走对自己可能有些麻烦但毕竟没有损失，只是换了一个地方住，因此决定搬迁。

东衡村新建的公寓楼。

除了有关村民切身利益的问题，平时村民们如果有什么好点子、好想法也会告诉乡贤，希望能在村两委未来的计划中得到落实。

比如随着经济的发展和生活的富足，村民们产生了强烈的参与公共活动的需求，于是乡贤向村两委提出建议，为村民进行公共活动提供场地和设施。现在，村委大楼旁建有两个门球场，天气好时下午村里的老人会来此比赛，刚建造完成的幸福邻里中心也配备了乒乓球室，村东还有篮球场。

东衡村还建有一个电影院，周六周日每晚会播放电影，这也由乡贤根据别村的做法向村两委提出的建议。在经济状况良好的情况下，村两委一方面非常支持多开展一些公共活动，丰富村民生活，另一方面自身也有足够资金建设场地和设施。

乡贤还会牵头带领村民进行一些文体类的活动。在我们实地调研前，东衡村刚举行完了一年一度的“村晚”，有的乡贤策划或编排了节目，没有参与节目的只要有时间都去了现场。

粉刷在外墙上的东衡村村歌。

在日常生活中，乡贤只要时间可以安排，就会在村中到处走动，与村民交流互动，有时就是在闲聊中，乡贤能够了解到许多切实的民生问题，部分村民生活的无聊也极大程度上得到缓解。陈景超与村民丁阿婆家有着几十年的友谊，陈景超经常在午后去丁阿婆家中闲坐，喝茶聊天，回忆往事。

除本村村民外，东衡村还有一些从邻近镇上乔迁过来的外来人口，乡贤平时有时间也会经常和他们走动来往，不让其有离群索居之感。村民孙老先生从30公里外的新市镇搬来东衡村帮助女婿的厂里照看传达室，陈景超也会在午后去他的住所和他一起看电视，交流时事。

对乡贤局限性的思考

通过上述文字，我们描绘了东衡村村民的乡居生活以及东衡村乡贤对乡村治理的重要作用。在此基础上，从研究者的角度出发，我们需要进一步思考：既然乡贤参事会这一制度对于乡村治理非常有效，那能否在全国所有的农村都进行推广和复制呢？东衡村乡贤工作取得如此出色的结果，是否得益于其自身某些先天的优势呢？

结合我们的调研，我们总结得出结论：东衡村以及浙江省乡贤的发展的确具有一定的特殊性，因此对于能否在全国各农村进行复制推广仍然存在疑问，需要深入思考与讨论。

东衡村对于乡贤参事会的建立和维系具有先天优势。首先，东衡村自身经济发展良好。自2011年以来，东衡村在石矿平整后全村产业结构已经从传统的农耕模式中转型，以工业为主，形成以钢琴制造、木皮生产为主体的新型产业链。据陈景超介绍，洛舍镇政府在财政上每年甚至会向东衡村委借款。经济基础决定上层建筑，快速健康的经济发展促进了东衡村在制度建设和乡村治理主体多元化方面的探索。同时，也正是由于东衡村两委在财政上非常宽裕，因此对于乡贤提出的建议也有充足的财力予以实现。

其次，东衡村两委在乡村治理中也扮演了非常开明的角色。主要体现在东衡村村两委对于乡贤参事会的工作非常支持，村干部对于乡贤个人也十分尊重，具体表现在乡贤提出的建议，不论与村两委的看法是否相符，都会认真听取并充分讨论。同时，在乡贤进行其工作时，村两委也不会过多地干涉，给予乡贤充分的信任，让其发挥自己的才智，群策群力地解决问题。

最重要的是，东衡村自身维系了一个良好的乡村熟人社会。正如费孝通在《乡土中国》中的描述——传统社会中那张庞大的关系网，人熟是一宝。东衡村的乡贤的工作取得成功固然与乡贤自身的能力有着重要关系，但几乎所有的乡贤都认为成功的根本原因其实只是因为和大家都认识，熟人之间说话更有效果。也正是在这样的熟人社会，可以做到如前文所述精细化人性化的工作方式，也能做到高先生所说的“找最合适的人去和村民沟通”。

但综观中国其他地区农村的现状和历史，东衡村自身具有的特殊优势并不为每一农村所有。比如中国仍存在许多农村尚处于小康水平的起步阶段，另一些农村仍面临艰巨的扶贫攻坚任务。对于这些农村，当前的主要矛盾是致力于经济建设，提升物质水平，还没有条件进行精细化的制度设计。

同时，中国还有一些农村存在治理主体单一的问题。村两委仍旧独操权威，对于村中大小事务都掌握最终决策权，省去了与村民讨论和纠错的过程，有的决定甚至是由村支书或主任自己拍板决定，也不考虑某项决策的长远利益。村两委的强势和号召力的确有利于乡村治理，但如果极化为某种形式的“一言堂”，那必然不会孕育出如乡贤这样的多元治理主体。

最后，中国的许多农村近年来相互合并成了行政村。在行政村中，原有的熟人社会与差序格局被打破，村民们互相都不认识。也正由于村民们对彼此并不了解，在这种情况下推举出来的乡贤，就具有了诸多不确定性。此前有学者也曾对此进行过研究，发现行政村产生的乡贤很容易与村两委发生矛盾，更有甚者，所谓的乡贤反而成了村霸，完全背离了推举乡贤的初衷，使其对于乡村的治理起到非常消极的作用。

有人曾说：“中国几千年传统文化的奥妙就植根于中国的农村。”的确，要想真正读懂中国，也必须先看懂中国的农村。在乡村治理问题上，浙江省德清县结合了传统与现代，进行了大胆成功的创新，并成为一个基层治理的典范模式被各地学习和探讨。

但我们同样要意识到，中国的乡村治理是一个复杂且兼具特殊性的问题，没有什么可以“一言以蔽之”的解决方案。这一过程需要结合实践的经验，不断深入思考与探索，任重而道远。

公开公正透明，是沟通的最好良方

张海涛认为：

安居则乐业，关于社区的思考和实践是多方面的，实践经验，制度建设必不可少，就身边的宜昌长江瑞景小区，民悦家园小区，问题至今仍待解决，看似复杂其实简单的问题，无不考验职能部门及基层的智慧和决心。高效、廉洁的来服务于民、取信于民，造福于民。

基层治理是社会治理体系中最基础的环节，与老百姓的日常生活息息相关。尝尽人生百味，方知人间冷暖。从街头巷尾到百姓人家，从衣食住行到治安物业，生活中那些看似鸡毛蒜皮的事情，却是人民群众最为关心的事。

正所谓群众利益无小事，基层治理水平高低，直接关系人民群众的物质和精神生活，直接影响人民群众的获得感。基层治理究竟存在哪些问题？如何解决这些问题提升人民群众获得感呢？

民生“小事”必须“大办”

民生是最大的政治，小区物业管理与每一位小区居民息息相关。要明确业主委员会的法律地位和组织性质，将其纳入基层社会治理体系，建立居委会、业委会、物业企业三方联动工作机制。对居民们比较关心的公共用房、公共收益等问题，要加强监督管理，建立公开信息平台。

区区小事关民生、利在长远，要以敬民之心，革烦苛之弊，施公平之策、守法规之底线，实事求是，溯本清源，小事管好、服务到位，也是功德一件。

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